BACKGROUND PAPER ASOCIACE EVROPSKÉ HODNOTY / ZPRACOVAL: JAKUB JANDAVydáno u příležitosti konání mezinárodní konference „Imigrace, integrace a sociální soudržnost v Evropě“ 16. února 2012 v Praze
Mezinárodní migrací je
označován proces prostorového přemisťování osob přes hranice, spojený se změnou
místa bydliště na dobu kratší či delší, případně natrvalo. Podle směru migrace se rozeznává emigrace (vystěhovalectví)
a imigrace (přistěhovalectví).
Od migrace je potřeba odlišit ostatní formy prostorového pohybu, které vedou
pouze k dočasné změně bydliště - dojížďka, vyjížďka, cestování. Pro všechny
formy prostorových pohybů obyvatelstva se používá souhrnný pojem mobilita (hybnost). Migrací vnitřní označujeme
pohyby uvnitř hranic vymezené oblasti – vnitrostátní migrace.
Migrace je
přesun jednotlivců i skupin v prostoru, který je spolu
s porodností a úmrtností klíčovým prvkem v procesu populačního vývoje
a výrazně ovlivňuje společenské a kulturní změny obyvatel na všech úrovních. Imigrant je cizinec, přicházející do země za
účelem pobytu dlouhodobějšího charakteru, zatímco cizinec je každá fyzická
osoba, která není občanem České republiky. Pro účely zákona o pobytu cizinců se
cizincem rozumí fyzická osoba, která není státním občanem České republiky,
včetně občana Evropské unie. Do
tématiky zapadá také problematika azylu,
což je ochranný pobyt – oficiálně nazýván jako mezinárodní ochrana,
kterou stát poskytuje státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní
příslušnosti v souvislosti s jejím pronásledováním zpravidla z důvodů
politických (v ČR jsou důvody udělení azylu specifikovány v zákoně o azylu).[1]
Kontext evropského vývoje
Ekonomický
růst v Západní Evropě a nedostatek levné pracovní síly na počátku
šedesátých let 20. století způsobil, že jednotlivé vlády iniciovaly pracovní
programy pro přistěhovalce. Kvůli bezpečnostnímu napětí mezi západním a
východním blokem a zamrznutému pohybu osob hledaly západoevropské státy levnou
pracovní sílu na jihu Evropy a následně také v zemích "třetího
světa", které se v té době snažily definitivně vymanit z koloniálního
područí. Zahraniční pracovníci, kteří byli získáni na základě bilaterálních
dohod, přicházeli nejprve jen na určitou dobu nebo s otevřeným časovým
horizontem[2] v duchu hesla: "přijď, pracuj, vydělej a odjeď"[3].
S rostoucím
množstvím imigrantů se začal tvořit fenomén zvaný "pevnost Evropa"[4] – státy začaly liberální situaci
přehodnocovat - evropské imigrační zákony přitvrdily a původně otevřené dveře
se začaly přizavírat. Mnozí nelegální imigranti získali statut uprchlíka podle Ženevských konvencí[5],
státy začaly postupně udělovat přistěhovalcům statut občanství nebo povolovaly
migraci na základě principu sloučení rodin. Státy se tak dostávaly do kontroverzní
situace: na jednu stranu chtěly levnou pracovní sílu, která by snižovala
výrobní náklady, na druhé straně se musely potýkat s novými sociálními problémy
přímo či nepřímo způsobenými množstvím migrantů. Každá země k integraci
přistěhovalců přistupuje jinak: Velká Británie zvolila spíše multikulturní
model[6], Francie asimilačně-integrační[7] a Německo drželo model
dlouhodobých víz bez občanství, nyní se blíží k segregaci. [8] Západoevropskými státy
v posledních letech hýbe diskuze o poměru mezi přínosem přistěhovalců pro
společnost a problémy, které způsobuje neadaptabilita některých skupin imigrantů.
Evropský legislativní rámec
V
rámci Schengenské dohody (1985) byl poprvé zmíněn závazek států na harmonizaci
vízové politiky a předpisů pro vstup osob ze třetích zemí, v následné Schengenské
prováděcí úmluvě (1990) byla poprvé řešena azylová politika. Jedním ze
zásadních právních aktů je Dublinská úmluva (1990, platnost od 1997),
která definuje základní pojmy (cizinec, žádost o azyl, žadatel o azyl,
posouzení žádosti, povolení k pobytu, vstupní vízum) a zakotvuje pravidlo
umožňující žadateli podat žádost jen v jednom státě Společenství a na základě
předem daných kritérií je určen stát odpovědný za projednání žádosti. Cílem je
realizace principu jeden žadatel – jedna žádost – jeden stát.
V maastrichtské Smlouvě
o Evropské unii (1993) byla stále azylová politika zakotvena do oblasti
mezivládní spolupráce – zodpovědnost za ní ještě nepřevzaly unijní orgány. Změna přišla s Amsterdamskou revizní smlouvou
(1998)[9], ve které došlo k přesunutí
části agendy do sféry unijní zodpovědnosti. Právo na azyl je zakotveno také v Chartě
základních práv Evropské unie (článek
18). Právní úprava byla doposud obsažena zejména v těchto
směrnicích: 2003/109/ES (o dlouhodobě pobývajících rezidentech),
2005/71/ES (přijímání státních příslušníků třetích zemí pro účely vědeckého
výzkumu), 2003/86/ES (sloučení rodiny), 2004/114/ES (o podmínkách přijímání za
účelem studia), 2004/38/ES (o právu občanů Unie svobodně se pohybovat).[10]
Významnou roli hraje i návratová, tzv. readmisní směrnice.
Český legislativní rámec
Právní úprava
azylu v ČR
Česká
azylová politika nemá dlouhodobou tradici, před rokem 1989 totiž
z politických důvodů patřila k zemím uprchlíky produkující, ne
přijímající. Ústava ČR uvádí, že „Česká
republika poskytuje azyl cizincům pronásledovaným za uplatňování politických
práv a svobod. Azyl může být odepřen
tomu, kdo jednal v rozporu se základními lidskými právy a svobodami“. Zásadní přinesl zákon č.
325/1999 Sb. o azylu, který reagoval na zvyšující se potřeby a nároky
vyplývající nejen z blížícího se termínu vstupu do EU a nutnosti sblížení české
azylové politiky s unijními standarty. Na druhé straně je ale touto
novelou azylová politika velmi omezena a ČR se zařadila k zemím s restriktivním
přístupem.
Tvorba azylové
politiky v ČR
Hlavním
aktérem při tvorbě azylové politiky je stát; konkrétně vláda a Ministerstvo
vnitra. I v případě poslední novely zákona o azylu byla předkladatelem vláda.
Jednalo se o iniciativu Ministerstva vnitra ČR, tedy orgánu, před kterým je
vedeno správní řízení o udělení azylu. Dalšími aktéry jsou samozřejmě Parlament
ČR, a to jak Poslanecká sněmovna, tak Senát, jejichž úkolem je o daném zákonu
hlasovat, případně podávat pozměňující návrhy, a sám prezident, který s
konečnou platností rozhoduje o podobě novely.
Významnou
stranou v procesu tvorby azylové politiky se snaží být i nevládní sektor, který
má nezastupitelnou roli v procesu implementace azylové politiky, zejména
v oblasti právního a sociálního poradenství. Velká číst nevládních
organizací, působící v této oblasti, je sdružena v Konsorciu nevládních
organizací pracujících s migranty v České republice.
Ministerstvo
vnitra
Ministerstvo
vnitra je gestorem za problematiku mezinárodní migrace a azylu v České
republice, a to jak na úrovni legislativně-koncepční, tak i realizační (vede
správní řízení o udělení azylu). Úsekem ministerstva vnitra, který zodpovídá za
výkon úkolů v oblasti azylu, uprchlictví, koncepce imigrační politiky, v
otázkách vstupu a pobytu cizinců, integrace cizinců a schengenské spolupráce,
je Odbor azylové a migrační politiky.
nevládní Aktéři působící v oblasti migrační a azylové politiky
Konsorcium
organizací pracujících s uprchlíky v České republice
Konsorcium
zahájilo svou činnost v roce 2000 v rámci projektu určeného ke sladění snah
organizací
poskytujících pomoc žadatelům o azyl a uznaným uprchlíkům v ČR. Konsorcium v současnosti sdružuje osm organizací.
Členskými organizacemi byly Sdružení pro integraci a migraci (dříve
Poradna pro uprchlíky), Organizace pro pomoc uprchlíkům, Poradna pro integraci
a Sdružení občanů zabývající se emigranty, Multikulturní centrum Praha,
InBáze Berkat, Člověk v tísni a META - Sdružení pro příležitosti mladých
migrantů.
Konsorcium
dále spolupracuje s Charitou Česká republika. Všechny členské organizace
mají dlouhotrvající a úzké vztahy s regionální kanceláří Vysokého komisaře OSN
pro uprchlíky
(UNHCR)
a s Evropskou radou pro uprchlíky a exulanty (ECRE).
Mezinárodní neziskové a mezivládní organizace
Mezi
mezinárodní neziskové a mezivládní organizace podílející se na implementaci
české azylové a migrační politiky
patří: Mezinárodní organizace pro migraci (IOM), ADRA, Úřad vysokého komisaře
OSN pro uprchlíky
(UNHCR), Člověk v tísni o.p.s. – Nadace při České televizi, Fórum Ukrajinců ČR
a další.
Česká akademická pracoviště
Studiem migrace se zabývá Centrum pro studium
migrace na Katolické teologické fakultě Univerzity Karlovy, Ústav evropské
etnologie na Filozofické fakultě Masarykovy univerzity, Katedra antropologických a historických věd na Filosofické fakultě Západočeské
univerzity, Katedra sociální geografie a regionálního rozvoje Přírodovědecké
fakulty Univerzity Karlovy, dále Sociologický a Etnologický ústav Akademie věd.
Na Pedagogické fakultě Jihočeské
univerzity aktuálně vznikl magisterský obor "Migration and Intercultural
Relations", výkumu migrace se věnuje i Vysoká škola ekonomická
v Praze. V evropském kontextu se tématem zabávý European
Reseach Centre on Migration and Ethnic Relations (Evropské výzkumné centrum pro
studium migrace a mezietnických vztahů).
Aktuální stav debaty o azylu na evropské
úrovni
Jak
uvádí Evropská komise, potřeba
promítnout solidaritu do konkrétních opatření vychází z reálné situace, protože
azylové systémy členských států jsou vzájemně provázané. Pokud je azylový
systém jednoho členského státu přetížený nebo špatně funguje, má to jasný
negativní dopad i na systémy ostatních členských států. Unie je proto povinna
pomoci přetíženým členským státům a zajistit dodržování společných hodnot Unie
a základních práv.
Zejména požaduje, aby členské státy projevily solidaritu při
kolektivním přijímání odpovědnosti za vytvoření humánního a efektivního systému
řízení azylových toků. Azylové systémy některých států nefungují
dostatečně dobře. Jiné státy přijímají příliš málo žadatelů o azyl, například v
první polovině letošního roku bylo více než 75 procent žádostí o azyl podáno
v pouze šesti členských státech (Francie, Německo, Belgie, Spojené
království, Švédsko a Itálie), což znamená, že řada členských států by na sebe
mohla vzít větší díl odpovědnosti.[11]
Komise volá po větší solidaritě, což v konečném důsledku může znamenat
snahu o nucenou redistribuci imigrantů z přetížených oblastí (jako je dnes
italská Lampedusa) – což by znamenalo silný zásah do skutečné suverenity
členských států a akt federalizace.
Stručné shrnutí situace v České
republice
Historicky
Československo spadalo do Východního bloku, řadí se stále ještě k víceméně
homogenním státům. Počet migrantů v ČR postupně narůstal od roku 2000 – v roce
2010 činil 425 000 osob. Migranti tvoří 4% populace ČR – 1.3% občané EU,
2.7% občané třetích zemí. K roku 2010 bylo v ČR (podle údajů MV ČR)
124 000 Ukrajinců (29% všech imigrantů), 72 000 Slováků (17%),
60 000 Vietnamců (15%), 32 000 Rusů (8%).
Ukrajinci
mají většinou pracovní povolení, ačkoliv počet živnostenských oprávnění
vydaných pro tuto skupinu významně vzrostl, pracují převážně ve stavebnictví a
průmyslu. Vietnamci jsou tradičně drobní podnikatelé, Rusové se angažují jako
podnikatelé – v nemovitostech a službách.[12]
Česko
je cílem majoritně ekonomické migrace, což odpovídá věkovému složení (polovina
migrantů je ve věku 20-39 let, podíl dětí a senior je zanedbatelný). Zatímco v
roce 2000 měla trvalý pobyt čtvrtina cizinců, v roce 2011 už 45%
(190 000). V reakci na ekonomickou krizi připravilo MV jako hlavní
kompetenční gestor migrační politiky materiál Zajištění bezpečnostní situace České republiky v souvislosti s
propouštěním zahraničních pracovníků v důsledku hospodářské krize, v rámci
něhož navrhl mezirezortní opatření. Po schválení vládou[13]
establishment přijal program dobrovolných návratů a dalších opatření, jejichž
cílem byla regulace dalších migračních toků. Konkrétně byla navrhnuta přísnější
politika vydávání obchodních a zaměstnaneckých víz.
Administrativní
proces získávání zaměstnaneckých víz a povolení (včetně jejich prodlužování) je
časově a byrokraticky náročný, což se ještě zhoršilo. Systém podporuje tendenci
přecházet ze zaměstnaneckých víz na víza obchodní (méně restriktivní) a častěji
využívat služeb zprostředkovatelů (oficiálních i neoficiálních). To je nejčastěji pozorovatelné u Ukrajinců a
Vietnamců.
Pracovní
povolení vydávají úřady práce (mají na to 30, resp. 60 dní u komplikovaných
případů). Povolení je vydáváno na dobu trvání pracovní smlouvy a je vázáno na
konkrétní pracovní místo. Povolení je ukončeno v případě zrušení místo či
ukončení pracovní smlouvy, což vede k nejistotě na straně migrantů – to dává
vice moci do rukou zprostředkovatelům na šedé hraně.
Na
trhu existuje nedostatek efektivních sankčních mechanismů a slabou možností
vymáhat sankce (IOM ČR). Snahy státu o potírání překračování a obcházení zákonů
o zaměstnávání cizinců nevedly k požadovaným výsledkům. Analýza Newton Media z
let 08-09 ukázala, že články o migrantech v tištěných médiích byly ve 47%
neutrální, v 44% negativní a v 7% pozitivní.
55%
Čechů odpovědělo v březnu 2011, že je správné
zaměstnat cizince v ČR, podobně v letech 2001 a 2009. Rodiny
imigrantů alespoň s jedním dítětem mají omezený přístup k sociálním
dávkám až po jednom roce legálního pobytu, dávky vyplácené[14]
cizincům činí 0.1% celkové vyplacené částky (cizinci činí 4,5% obyvatelstva). I
přes dynamickou migraci (mezi lety 2000 a 2009 nárůst z 2 na 4.5% populace) je
toto téma mediálně i politicky ignorováno. Imigranti nejsou voliči, proto
politiky nezajímají. Není jich ani tolik, a až na několik případů (ruská mafie)
nejsou „problémoví“. Jiným případem jsou Romové, kteří však nemají status
imigrantů (na území ČR žijí dlouhodobě).
Paradoxní
je, že jak Ukrajinci (124 000), tak Vietnamci (60 000) nezískávají ve
velkém množství české občanství (má ho jen zhruba každý pátý Vietnamec,
přestože zde žijí dlouhodobě). Tyto početně významné skupiny nejsou politicky
reprezentovány na národní úrovni, na komunální velice zanedbatelně. Česká vláda
dlouhodobě drží poměrně tvrdou ruku, ČR je pro část imigrantů pouze transiční
zemí na Západ, na úzení státu směřují jen Ukrajinci, Vietnamci a Slováci.
[1] Definice čerpány z Terminologického slovníku
Ministerstva vnitra České republiky, dostupném na http://www.mvcr.cz/clanek/terminologicky-slovnik.aspx
[2] BADE, Klaus J.: 2004. Evropa v pohybu: Evropské migrace
dvou staletí. Nakladatelství lidové noviny, s. 282
[3] SFEIR, Antoine - ANDRAU, René: 2005. Liberté, égalité, islam: La République
face au communautarisme. Tallandier édition: Paris, s. 37
[4] Termín " Pevnost Evropa" užívá Klaus J. Bade ve
své knize: Evropa v pohybu (2005) a myslí tím řadu restriktivních opatření vůči
imigrantům, které se rozběhly na počátku 70. let v zemích "západní"
Evropy. Tyto opatření značily počátek snahy o snížení či zastavení přísunu
migrantů.
[5] Podle Ženevské konvence z roku 1951, respektive
doplňujícího protokolu z roku 1967, se za uprchlíka považuje každá osoba, která se z odůvodněných obav
před pronásledováním kvůli své rase, náboženství, národnosti, příslušnosti k
určité sociální skupině nebo kvůli svému politickému přesvědčení nachází mimo
území země, jejíž občanství má, a nemůže nebo z uvedených obav nechce požívat ochrany
této země.
[6] Model vychází z imperiální historie Velké Británie, která
respektovala různé cizí kultury – nesnažila se je násilně měnit, ale nechat je
působit interaktivně mezi sebou. Multikulturalismus umožňuje udržovat mnoho
neevropských zvyklostí - etnicko-náboženským komunitám je udělena řada výjimek.
[7] Francouzi užívají model občanská asimilace, kde po získání
francouzského občanství si jsou před zákonem všichni rovni bez ohledu na původ.
Na školách je zakázáno používat náboženské symboly (i křesťanské kříže),
rozruch vzbudil zákaz zahalování obličeje na veřejnosti. Náboženství je tedy
cíleně vytlačeno z veřejného sektoru a je považováno za silně privátní
akt.
[8] KEPKA,
Jaroslav. Problémy imigrace v evropském kontextu - Praktická opatření pro ČR [online]. E-polis.cz, 3.
listopad 2008. Dostupné z WWW:
<http://www.e-polis.cz/evropska-unie/319-problemy-imigrace-v-evropskem-kontextu-prakticka-opatreni-pro-cr.html>.
ISSN 1801-1438.
[9] Konkrétně čl. 63 SES Konkrétně čl. 63 SES
zmocňuje Radu k přijímání opatření pro harmonizaci azylové politiky.
[10] Terminologický slovník Ministerstva
vnitra České republiky, dostupný na http://www.mvcr.cz/clanek/terminologicky-slovnik.aspx
[11] Zdroj dat a citace: Tisková zpráva Evropské komise
z 2. 12. 2011 „Méně slov a více solidarity v azylové politice“
[12] Zdroj dat: IOM ČR, Zaostřeno na migranty, více na www.mits-eu.org,
čísla zaokrouhlena na tisíce
[13] V únoru 2009
[14] V prvním kvartálu 2008
